Comentario
A fines de verano se inició la redacción de una ley de reforma política en la que participaron, sobre todo, Fernández Miranda, Osorio y Lavilla. El proyecto, que fue objeto de varias redacciones, parece haber tenido siempre bien claros los propósitos fundamentales. La ley había de resultar aceptable para la oposición y conducir de manera rápida a unas instituciones de carácter democrático.
Finalmente, el día 8 de septiembre se presentó el proyecto de ley de reforma política a los altos mandos militares, ante los que el presidente del Gobierno pareció dar la sensación de que no se admitiría dentro de la legalidad al Partido Comunista. Dos días más tarde se dirigió al país y, más que defender un texto legal, Adolfo Suárez anunció la apertura de un gran debate nacional destinado a acomodar las leyes a la realidad española del momento. Anunció que el Gobierno se proponía dar la palabra al pueblo español para resolver el problema político. Finalizó animando a los españoles a que participaran en un proceso en el que se jugaban su destino, diciéndoles: "No hay por qué tener miedo a nada, pues el único miedo racional que nos debe asaltar es el miedo al miedo mismo".
Los proyectos de reforma de Fraga subrayaban el mantenimiento de la continuidad con el régimen anterior, pero en el caso del que tratamos tan sólo consistía en un texto legal para la reforma política en el sentido de que posibilitaba el resultado final democrático, pero sin crear un marco cerrado y rígido. De la Ley de Reforma Política es preciso, en primer lugar, examinar su preámbulo. La democracia, objetivo final, según sus palabras, no podía ser improvisada sino que debía partir de la realidad social existente. Los principios de sufragio universal y de soberanía de la ley introducían una especie de "autorruptura" que quitaba legitimidad a las instituciones vigentes durante la dictadura de Franco, al introducir otro principio de legitimidad. Quedó de esta parte del texto un factor esencial: la consideración de que España vivía una situación transicional cuyo contenido jurídico definitivo no se conocería hasta después de consultada la voluntad nacional. Sólo entonces se abordaría la institucionalización de las peculiaridades regionales, el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras legislativas o la reforma sindical.
Desde el punto de vista jurídico, la Ley de Reforma Política ha podido ser definida como "la octava ley fundamental del régimen", pues tenía como efecto la modificación sustancial del contenido del régimen político. Sin embargo, en ella no se hacía alusión alguna a la institución monárquica, para no plantear la cuestión de su legitimidad, ni tampoco a la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, pues estas cuestiones quedaban reenviadas a las nuevas Cortes. Abriendo el articulado de la ley se hacía una declaración de adhesión a los derechos fundamentales que daba sentido a todo el texto. Venía, a continuación, la forma de llevar a la práctica esta declaración básica. Lo fundamental de la Ley de Reforma Política era la convocatoria de elecciones y la configuración de un marco institucional mínimo para realizarlas.
Este consistía en la creación de dos Cámaras, Congreso y Senado, compuestas de 350 y 204 miembros, respectivamente, elegidos por sufragio universal con la excepción de un corto número de senadores de nombramiento real. La misión de estas dos Cámaras sería la elaboración de una nueva Constitución. Las discrepancias existentes respecto al sistema electoral a utilizar se dirimieron por el procedimiento de que el Senado se elegiría por una ley electoral mayoritaria, mientras que en el caso del Congreso se emplearía el sistema proporcional. El Rey tenía reservado el derecho a convocar un referéndum en el caso de que lo considerara necesario. Tal disposición pendía como una especie de amenaza sobre las cabezas de quienes en el Consejo Nacional y en las Cortes se resistieran al proceso reformador.
La oposición recibió el texto de la Ley de Reforma Política con interés. En la izquierda tan sólo el Partido Comunista se opuso a la fórmula propuesta por el Gobierno, achacando que eludía la convocatoria de un proceso constituyente. Por su parte, el Partido Socialista mostró su oposición e incluso promovió una resolución condenatoria de la misma en el Parlamento Europeo. Sin embargo, la mayor parte de los grupos de oposición planteó protestas formales a la vez que esperaba con interés la evolución de los acontecimientos.
La Ley de Reforma Política pasó por el trámite del Consejo Nacional del Movimiento a principios del mes de octubre. El Gobierno estuvo ausente en los debates del Consejo como si desde el principio quisiera mostrar su desapego respecto a la opinión de sus miembros. Estos propusieron algunas rectificaciones de importancia menor como, por ejemplo, requerir el informe del Consejo del Reino para la convocatoria de cualquier tipo de referéndum por parte del Rey. Parecía como si el Consejo Nacional se mostrara incapaz de enfrentarse de manera directa con el proyecto, al mismo tiempo que seguía sintiendo una voluntad de controlar, en la medida de lo posible, una democracia ya irreversible. El Gobierno no tomó en consideración las enmiendas del Consejo.
Su decisión sí era vinculante, por lo que en ellas se jugaba el destino del proyecto de ley. La aprobación no estaba asegurada ya que la primera disposición legal enviada por Adolfo Suárez a los procuradores franquistas fue una reforma del Código Penal que tan sólo logró 225 votos cuando para modificar las leyes fundamentales se necesitaban 280. Pero el proyecto sería aprobado merced a varios factores. En primer lugar, la habilidad de Fernández Miranda logró que la ley fuera tramitada por procedimiento de urgencia. En segundo, el Gobierno y los sectores reformistas hicieron presión sobre los procuradores creándoles expectativas de ser reelegidos. En las Cortes franquistas, el único grupo organizado era el afín a Alianza Popular; para neutralizarlo se llegó a un acuerdo en la ley electoral, introduciendo un criterio restrictivo respecto a la proporcionalidad. En principio se esperaba que la Ley diera lugar a larguísimos debates pero tan sólo hubo una resonante intervención en contra protagonizada por Blas Piñar. Para poder influir en las Cortes se recurrió a personas cuya actitud, apellido o biografía no pudieran levantar suspicacias entre los procuradores. El ex-ministro Gregorio López Bravo presidió la ponencia encargada de examinar el texto del proyecto; el ponente fue Fernando Suárez, vicepresidente del Gobierno con Arias, y finalmente Miguel Primo de Rivera fue el encargado de presentar la ley a las Cortes.
El resultado final de este conjunto de maniobras fue una votación en la que 435 procuradores se expresaron de modo afirmativo y tan sólo 59 lo hicieron en contra. Hubo 13 abstenciones y los ausentes -hasta 531- se pueden considerar también contrarios al proyecto. Al final de la votación el Gobierno y los procuradores se aplaudieron mutuamente. Un factor que explica lo sucedido es que los enemigos del cambio se sentían al margen de la sociedad española y no tenían una dirección capaz y decidida. Muchos de ellos albergaban esperanzas respecto al futuro que se demostraron injustificables.
El texto de la Ley de Reforma Política debía ser ratificado en referéndum nacional. Su resultado era previsible por el hecho de que los partidos de oposición que recomendaban la abstención lo hacían de una manera puramente formal, ya que estaban convencidos de que el resultado sería afirmativo por un margen muy amplio. La propaganda oficial realizó una gran presión a favor del voto afirmativo, pero fue la consulta más libre que se había realizado en España desde la guerra civil y la mayor parte de la población sintió que su opinión no había sido manipulada; además, supuso una primera aproximación entre el electorado y los partidos políticos. Los resultados del referéndum, celebrado el día 15 de diciembre de 1976, con una participación un poco por encima del 77% tan sólo arrojaron un 2,6% de votos negativos y un 3% en blanco. Únicamente en alguna provincia, como Guipúzcoa, debido al alto número de abstenciones, parecía que la democracia se iniciaba con un apoyo social insuficiente.